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TEMA DEL MES: GOBIERNO ELECTRÓNICO Y APERTURA DE DATOS GUBERNAMENTALES (“OPEN DATA”) 1.- PRESENTACIÓN
Si bien las administraciones públicas son en cada país las principales receptoras, generadoras y acopiadoras de datos referidos -y pertenecientes- a las respectivas sociedades, exhiben tradicionalmente cierto recelo para difundir los acervos informativos que mantienen en su poder. Tales recelos no se limitan a los denominados datos sensibles (relacionados con la seguridad nacional, la estabilidad del sistema financiero o la privacidad, entre otros factores) sino que se extiende a un cúmulo mayoritario de datos que son resguardados “por si acaso”; un fenómeno de reserva implícita que José Manuel Alonso denomina “oscuridad por defecto“. Sin perjuicio de que las páginas web de ciertas instituciones estatales permitan acceder a gran cantidad de datos e informaciones de carácter público, sus contenidos suelen ser parciales, fragmentados y no descargables, lo que impide al eventual interesado analizar, cruzar e integrar los datos de acuerdo con sus propios enfoques e intereses. En caso de que algún interesado pretenda acceder a datos de modo presencial, probablemente deberá transitar tortuosas vías burocratizadas y no muy transparentes para reunir los fragmentos informativos de incierta calidad que la institución pertinente esté dispuesta a “brindarle”. El referido estado de cosas parece estar cambiando en varios países desde hace unos dos años. Algunos gobiernos –como los de EE.UU., Reino Unido y Australia- exhiben relevantes avances en la liberación del acceso en línea a sus datos públicos, que es considerada hoy como una de las principales vías para inducir la trasparencia, la participación y la colaboración propugnadas por las estrategias de gobierno abierto. En esta sección, José Manuel Alonso nos provee un amplio panorama de la cuestión de la liberación de datos a través de su valiosa experiencia en la dirección de Open Data del CTIC y en la co-dirección del comité eGovernment del World Wide Web Consortium (W3C), propugnando una oportuna transición desde la "oscuridad por defecto" hacia la "transparencia por defecto". Roberto Agune aporta un relevante testimonio de los avances pioneros del Estado de São Paulo, Brasil, en la liberación de datos y su relación con la gestión del conocimiento y la innovación. Hélio Kuramoto desarrolla una fundada visión acerca de la liberación del acceso a la información científica, aporta un amplio panorama del estado de la cuestión, así como apreciaciones sustentadas en su reconocida trayectoria en el Instituto Brasileño de Ciencias de la Información y Tecnología (IBICT).
2.- ENTREVISTAS
Director de la Unidad de Open Data en CTIC y co-director de la estrategia internacional de eGovernment del World Wide Web Consortium (W3C).
Por José Luis Tesoro
1.- El “open data” aparece hoy como un “re-descubrimiento” del valor de los datos en poder de las administraciones públicas. ¿Podrías delinear los principales factores que han confluido para determinar dicho “re-descubrimiento” y que papel juega el e-Gobierno? Creo que han confluido esencialmente los siguientes factores:
La sociedad se ha ido acostumbrando a que la distancia con el gobierno se reduzca a través del e-Gobierno. El e-Gobierno se sustenta en la oferta de trámites y servicios y en la facilidad de uso con respecto a sus contrapartes "offline", es decir, la tecnificación de procesos existentes. Sin embargo, el e-Gobierno refleja generalmente la visión del gobierno acerca de lo que la sociedad demanda, sin integrar la visión propia de la sociedad. Esto está cambiando recientemente con el movimiento que se ha venido en llamar "Open Government" del que el "Open Data" es un pilar esencial, y que exige un cambio en los procesos y la cultura del gobierno, ya que parte del poder habitualmente en manos del gobierno se traslada a la sociedad. Adicionalmente, a raíz de los tres factores antes mencionados, los grupos que han estado reclamando una mayor transparencia gubernativa comienzan a tener mayor visibilidad e impacto en la sociedad civil. La inmensa mayoría de aplicaciones Web desarrolladas sobre datos públicos han sido plasmadas por estos grupos, denominados recientemente "hackers cívicos", quienes incluso publican información -que los gobiernos no quieren publicar- en sitios como Wikileaks <http://wikileaks.org> en pro de la transparencia. Finalmente, y centrándonos puramente en los aspectos económicos, existen varios informes y experiencias reales de gobiernos sobre el impacto del "open data" en la economía. El informe más conocido sobre el sector de la información pública en Europa, el informe MEPSIR, encargado por la Comisión Europea, estimaba en 2006 que el mercado de la información del sector público en Europa tenía un valor de entre 26 y 47 mil millones de euros. Dicha estimación reflejaba claramente la existencia de un cúmulo de recursos que no se estaban explotando y que ya están ahorrando significativos costes a los gobiernos que los liberan para su reutilización.
2.- ¿Podrías caracterizar las principales experiencias en el mundo con relación al “open data”? En CTIC mantenemos un mapa de las iniciativas de "Open Data" a nivel mundial en <http://datos.fundacionctic.org/sandbox/catalog/map>. Cada vez se suman más países, y también gobiernos de carácter regional y local de todo el mundo. Si bien la tecnología ha sido aparentemente la impulsora del movimiento hacia el "open data", los grandes proyectos en esta materia no se podrían haber llevado a cabo sin el máximo respaldo institucional y un adecuado marco normativo y legislativo. Hemos visto que los principales actores en los proyectos de "open data" se pueden dividir en tres tipos:
El éxito de un proyecto de “open data” se centra en combinar adecuadamente la interacción de los tres tipos de actores, los cambios que deben darse en cada uno de ellos y también en una buena estrategia que combine la puesta a disposición de abundante información, de manera rápida y en una forma que la haga fácilmente reutilizable.
3.- ¿Cuáles son los factores que sustentan el auténtico potencial del “open data” para contribuir a la transparencia, a la participación y a la colaboración propugnadas por el Gobierno Abierto? Remitiéndome a la contestación a la primera pregunta, los factores que sustentan el auténtico potencial del “open data” son aquellos que pueden cambiar las tendencias actuales allí señaladas en términos de llegada, cercanía y confianza de la sociedad con relación al gobierno. Transparencia, participación y colaboración pueden ser vistos como peldaños consecutivos a subir en la escalera del "Gobierno Abierto". Si la sociedad no tiene acceso a suficiente información, ¿Cómo puede existir transparencia? ¿Cómo se puede opinar sobre algo que no se conoce o que sólo se conoce a medias? Lógicamente, si una sociedad carece de información sobre cuestiones de interés público, no podrá subir los siguientes peldaños de la escalera. En nuestra experiencia, la información pública se puede clasificar en tres grandes tipos: a) políticamente sensible, b) administrativamente sensible, y c) aquella que no es política ni administrativamente sensible. En sus demandas de rendición de cuentas a sus gobiernos, las sociedades demandan claramente información de tipo a) y b). Sin embargo los gobiernos están generalmente habituados a publicar sólo la información de tipo c). Lamentablemente existen todavía muchos países en el mundo en los que no está reconocido el derecho de acceso a la información pública y la ausencia de legislación específica no ayuda en este aspecto. Si el Gobierno Abierto pretende aumentar el poder de las sociedades y de los ciudadanos, este tipo de decisiones no debería dejarse sólo a los gobiernos. Los gobiernos deberían mantener su papel de custodios de la información pero publicarla completamente, evitando la "oscuridad por defecto" y facilitando una oportuna transición hacia la "transparencia por defecto". Un buen ejemplo de este aspecto viene una vez más del Reino Unido donde recientemente se ha publicado COINS (http://data.gov.uk/dataset/coins), la base de datos que contiene todo el gasto público corriente del gobierno nacional.
4-. ¿Podrías trazarnos un panorama de las acciones de W3C y del CTIC (como sede del W3C en España) y del equipo W3C e-Government para la normalización y promoción del “open data”? "Open data" es actualmente la materia de mayor interés para W3C eGovernment (aunque no la única). Hay múltiples maneras de hacer "open data" y en W3C eGovernment se desarrollan las mejores prácticas sobre cómo publicar "open data". Puede tratarse de cosas sencillas como: "es mejor publicar en XML que en Excel" como de cosas más complicadas: "cómo publicar un catálogo de Linked Government Data" (es decir, como llevar el "open data" a formar parte de la Web 3.0, o “Web de los Datos"). Una de las tareas más recientes es la creación de un formato uniforme para describir los catálogos de "open data", algo que aún no existe y que permitirá agregar, filtrar y comparar los diferentes catálogos de "open data" que los gobiernos están poniendo en la Web. Partiendo de esta base y de los amplios conocimientos en el desarrollo y la aplicación de la Arquitectura Web, CTIC ha desarrollado una metodología propia en varias fases que van desde el análisis y la asesoría estratégica a los gobiernos sobre qué datos publicar y cómo, hasta todas las piezas técnicas necesarias para realizar dicha publicación utilizando tecnología Web 3.0, pasando por el despliegue de un catálogo de datos y la construcción de aplicativos de ejemplo que podrían utilizar dichos datos. Desde CTIC ya hemos coordinado el desarrollo de los tres primeros portales de "open data" en España: los gobiernos regionales de Asturias <http://url.ctic.es/datosasturias> y Euskadi <http://opendata.euskadi.net>, así como el Ayuntamiento de Zaragoza <http://datos.zaragoza.es>, que fueron presentados en Abril de 2010, y ya hemos iniciado varios proyectos más de "open data" no sólo en España sino también de ámbito internacional. Toda la información técnica y estratégica la mantenemos actualizada en nuestro blog <http://datos.fundacionctic.org>.
Presidente del Consejo Estadual de Informática del Gobierno del Estado de São Paulo, Brasil (Ver Versión Original en Portugués Por José Luis Tesoro
1.- ¿Cómo surge en Brasil y en el estado de Sao Paulo la necesidad de promover el acceso abierto a los datos en poder del Estado? Durante diez años (1995-2005) hemos participado en la implementación del Programa de Gobierno Electrónico en São Paulo. En 2005, apreciando las limitaciones de este programa, comenzamos a discutir acerca de la pertinencia de aplicar un nuevo enfoque, focalizado en la gestión del conocimiento y la innovación en el ámbito público. Se trataba de una evolución del e-Gobierno, porque entendimos que no era suficiente poner los servicios públicos en línea y mejorar su acceso por parte de los ciudadanos, sino que era prioritario implementar un conjunto de procesos, mediados por la tecnología, que pudieran modificar interacciones, tanto en lo interno como en una escala mayor, entre los ciudadanos y el gobierno, entre las empresas y el gobierno, así como entre las instituciones de las tres esferas de gobierno: federal, estatal y municipal. En este contexto, los objetivos propuestos para este nuevo programa se dirigían a alentar a los órganos de la Administración Estadual para adoptar modelos organizacionales, metodologías y prácticas de gestión que permitieran aumentar la eficacia y la eficiencia con fuerte uso de las TIC, y principalmente que estimulasen la generación colaborativa de conocimiento con la integración del conocimiento social (y no sólo el conocimiento gubernamental) en la prestación del servicio público y en el ejercicio de la ciudadanía. Ello requería una política específica que finalmente fue concretada en 2009 con el Decreto 53963 del 21/01/2009, el cual instituyó en el ámbito de la Administración Pública Estadual la Política de Gestión del Conocimiento y la Innovación (ver texto del decreto a través de la sección Enlaces: Brasil. Estado de São Paulo). La gestión del conocimiento y la innovación tiene, a nuestro juicio, una finalidad mucho más amplia que la mejora del desempeño organizacional y de los servicios prestados al ciudadano (véase www.igovsp.net - portal de la red paulista de innovación gubernamental). Debe procurarse aumentar la efectividad de la acción pública en el tratamiento de cuestiones relevantes de la manera más competente y con el mínimo de recursos. Con ese propósito el gobierno puede iniciar un proceso participativo que reúna a las diversas partes interesadas y dar lugar a una estrategia de conocimiento, innovación y tecnología integrada y centrada en las personas. El hecho de liberar el acceso ciudadano a bases de datos e información no sensible, en formato electrónico y con estándares abiertos, cumple con objetivos expresos en la política de Gestión del Conocimiento y la Innovación, en lo relativo a:
Los órganos y entidades de la administración pública disponen de innumerables bases de datos e información de carácter público (no sensible), a las que hoy suele accederse -cuando ello es posible- de manera parcial y por vías extremadamente burocratizadas y poco transparentes. Si bien una gran cantidad de datos e información están disponibles en los portales y páginas web de los departamentos y organismos, este acceso suele ser parcial y fragmentado, lo que impide o dificulta al interesado la posibilidad de trabajar, analizar, cruzar e integrar los datos y la información de acuerdo con los propios enfoques e intereses. Prácticamente no se hallan disponibles, salvo rarísimas excepciones, bases de datos e información por vía electrónica y a través de estándares abiertos. El Estado de Sao Paulo fue pionero en Brasil en promover formalmente el libre acceso a sus bases de datos no clasificados, lo que se concretó con la publicación del Decreto N º 55 559, de 12/03/2010, que instituyó el Portal SP Gobierno Abierto, que provee libre acceso a los datos y la información no secreta de la Administración Pública Estadual (ver texto del decreto a través de la sección Enlaces: Brasil. Estado de São Paulo). El Portal del Gobierno Abierto SP fue desarrollado en colaboración con el Consorcio W3C Brasil y la Fundación SEADE (Sistema Estatal de Análisis de Datos). En la fase piloto la Fundación SEADE aprestó y puso a disposición múltiples bases de datos. En la actualidad el portal y sus reglas de acceso se hallan en proceso de revisión.
2.- ¿Podrías caracterizar el valor político, cultural, económico y social de la apertura -por parte de los gobiernos- de datos públicos?. La liberación del acceso a los datos gubernamentales se caracteriza como un proceso sistematizado, articulado e intencional, capaz de organizar, transferir y compartir bases de datos e informaciones de carácter público y no sensible, para aumentar el grado de transparencia de la administración pública y permitir una participación más efectiva del ciudadano como usuario, como productor y como generador de conocimiento y productos de interés para la misma sociedad. Resulta aquí innegable el valor político, cultural, económico y social del libre acceso a los datos e informaciones de carácter público. Por otra parte, el sistema de gobierno abierto puede responder a una demanda de la sociedad, que exhibe nítida y cotidianamente su voluntad de participar, de contribuir, de colaborar, y de ejercer efectivamente los roles de una ciudadanía activa y efectiva. Este programa permitirá también constituir una red de talentos, habilidades, estudios, sistemas, aplicaciones y experiencias en las que confluyan distintas visiones y generen soluciones integradoras innovadoras y audaces para enfrentar problemas complejos o de difícil abordaje. La implementación de un sistema de gobierno abierto animará al sector público a aceptar y desarrollar nuevos modelos de negocio y de relacionamiento, tales como el "crowdsourcing", que es un modelo de producción que utiliza la inteligencia y los conocimientos colectivos canalizados voluntariamente a través de internet para resolver problemas, crear contenido o desarrollar nuevas tecnologías. El informe publicado este año por la ONU ("e-Government Survey 2010”), que destaca el aprovechamiento del e-Gobierno en tiempos de crisis económica y financiera, muestra la relevancia de la estrategia "open data" al permitir a terceros innovar y construir aplicaciones utilizando datos gubernamentales. Destaca la creación del sitio web “data.gov" por el gobierno de EE.UU. y señala que se están desarrollando iniciativas análogas en el Reino Unido y en el gobierno del Estado de São Paulo, Brasil.
3.- ¿Cómo visualizas que el e-Gobierno contribuye al libre acceso de datos gubernamentales? A través del e-Gobierno tenemos grandes avances en el uso intensivo de las TIC en todas las áreas de gobierno y ello impulsa la expansión, organización y mejora de las bases de datos. Sin embargo, percibo que en la trayectoria de fases propuesta para la implementación del e-Gobierno (emergente, expandida, interacción, transacción, integración y participación) se avanzó satisfactoriamente en las primeras fases, pero no logramos evolucionar hacia las dos últimas. Aún no conseguimos integrar los servicios, procesos y acciones dentro de un mismo gobierno y mucho menos integrar distintas esferas de gobierno o poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial). En lo relativo a participación ciudadana, muy poco se ha avanzado en comunicación multicanal, en consulta y participación en las decisiones, en web-ciudadanía. Nosotros como gobierno no conseguimos avanzar como previmos en esas fases finales ¡¡pero la sociedad sí avanzó!! Y hoy tenemos la posibilidad efectiva de revisar los viejos conceptos y utilizar los recursos disponibles en la web 2.0, en las redes sociales, en "crowdsourcing" y en gobierno abierto para redefinir cómo avanzar hacia esas fases de Integración y Participación. Mientras tanto es crucial que los gobiernos se abran hacia la sociedad, sean efectivamente transparentes, pongan a disposición sus bases de datos y su información en formato abierto para que todos -la sociedad y también los órganos y esferas del gobierno y los otros poderes del Estado- podamos promover de hecho la Integración y la Participación. Por lo tanto, nuestros principales desafíos ahora son:
En última instancia nuestro desafío reside en crear múltiples canales de comunicación para que los servidores públicos y los ciudadanos tengan la oportunidad de dialogar, expresar sus opiniones, participar en las decisiones, tener acceso a los procesos y los productos del gobierno, así como promover la innovación para que todos alcancemos los objetivos comunes de tener una vida mejor y un mejor lugar para vivir. Hoy tenemos, por primera vez en la historia moderna del acto de gobernar, esta enorme oportunidad. Podemos utilizar las redes sociales para alcanzar y llegar a millones de personas que desean mejorar el gobierno, poner a su disposición las bases de datos para que quienes deseen y puedan participen en ese acto y –en co-autoría con el gobierno- re-escriban y re-inventen las formas de gobernar y promuevan la evolución del gobierno electrónico (e-Gobierno) hacia un gobierno de innovación (i-Gobierno), lo que permitirá llegar a un gobierno único para una sociedad única y globalizada. En este caso la aplicación del Gobierno Abierto es crucial.
4.- ¿Cuáles son las principales experiencias en marcha en Brasil en relación a la apertura de datos y su acceso mediante herramientas de e-Gobierno? En general, los gobiernos de Brasil, a través de sus programas de e-Gobierno, proporcionan una gran cantidad de datos e información en sus portales web, pero todo en html y de manera segmentada, parcial y fragmentada, utilizando un lenguaje técnico poco comprensible para la mayoría de la población. Si bien la Constitución establece el libre acceso a la información pública, este derecho a la información -un derecho fundamental- aún no ha sido debidamente reglamentado por ley. Actualmente se halla en trámite legislativo el proyecto de ley -PL 5228/2009- que tiene por objeto reglamentar el derecho constitucional de acceso a la información y numerosas organizaciones y entidades de la sociedad civil promueven y reclaman su aprobación. En respuesta a las demandas sociales de transparencia el 27/05/2009 se promulgó la Ley Complementaria 131, que fortaleció las disposiciones de la Ley de Responsabilidad Fiscal y ordenó que la Unión (Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial), los Estados, el Distrito Federal y los Municipios pusieran a disposición –a través de Internet y en tiempo real- información detallada sobre la ejecución presupuestaria y financiera. Sin embargo, cada entidad gubernamental ofrece esa información en el formato que más le conviene, sin ceñirse a las directivas impartidas por la legislación. Esto significa que la propia sociedad debe crear criterios y parámetros para evaluar la información disponible. Así, con base en parámetros técnicos, un comité integrado por especialistas en finanzas y cuentas públicas creó el Índice de Transparencia con el objetivo de implementar un “ranking” de sitios web por grado de transparencia. Ese Índice de Transparencia es hoy un medio para informar a los ciudadanos sobre el nivel de transparencia de las cuentas públicas. En julio de 2009, la Asociación Cuentas Abiertas lanzó en Brasilia –junto al Colegio de Abogados de Brasil- el Índice de Transparencia del Poder Ejecutivo Federal y de los estados. En esa oportunidad el Secretario General de la Asociación Cuentas Abiertas, Gil Castello Branco, afirmó: "Nuestra función no es cuestionar la calidad o eficiencia en el uso de los recursos públicos, sino indicar el grado de transparencia de las rendiciones, para que la propia sociedad identifique eventuales desvíos. Cuanto más transparentes sean las rendiciones, más fácil será para la sociedad comprender los gastos y fiscalizar la honestidad y eficacia de los gobernantes". Según el Índice de Transparencia, la mejor puntuación entre los sitios estaduales corresponde al Estado de Sao Paulo, con un puntaje de 6,96 en una escala 0-10. Le siguen Pernambuco con 6,91, Rio Grande do Sul con 5,29 y Paraná con 6,07. Todos los demás estados exhiben puntuaciones inferiores a 6. El gobierno federal tiene la puntuación más alta 7,56. (Ver http://www.indicedetransparencia.org.br/). El informe relativo a la información proporcionada por todos los estados y por el gobierno federal señala que los respectivos portales "No permiten la descarga completa del banco de datos" y que "Todo el contenido está disponible en lenguaje htm, pero ninguna rendición de ingresos o gastos -o sólo parte de ellas- está disponible para descargar en Excel". En la difusión del lanzamiento del Índice de Transparencia la prensa destacó que el gobierno federal, los estados y la mayor parte de los municipios con más de 100 000 habitantes respondieron a la exigencia de divulgar datos sobre ingresos y gastos, pero que casi todos los portales de transparencia resultaban ruines para navegar y para cruzar datos. Dado que esta limitación torna prácticamente imposible el acceso a información detallada sobre cada esfera de poder, resulta evidente que la estrategia de Gobierno Abierto no ha sido aún efectivamente adoptada ninguna entidad gubernamental del país.
5.- ¿Podrías trazarnos un panorama prospectivo de las expectativas brasileras vinculadas al Open Data? Durante este año la cuestión del Gobierno Abierto ha sido tratada en varios congresos y encuentros relacionados con la gestión pública y el uso gubernamental de las TIC. Por ejemplo, en el Tercer Congreso Consad Gestión Pública realizado en Brasilia en marzo de 2010, se presentó el panel "Gobierno Abierto: puesta a disposición de bases de datos e información en formato abierto"; el Congreso Nacional de Información Pública CONIP 2010, realizado en junio 2010 en São Paulo, incluyó el panel "Datos Gubernamentales Abiertos: un nuevo escalón para el gobierno electrónico"; el 38º Seminario Nacional de TIC para la Gestión Pública SECOP 2010 que se celebrará en agosto 2010 en Fortaleza, incluye el panel "Datos Gubernamentales Abiertos". Resulta claro que esta cuestión comienza a ser incluida en las agendas de discusión de varios gobiernos en Brasil. Si bien el Decreto dictado por el Gobierno del Estado de Sao Paulo fue pionero en el sector público brasileño, cabe señalar que el gobierno abierto aún no ha sido realmente implementado por ningún gobierno en Brasil. Debemos destacar la relevante actuación del consorcio W3C de Brasil, que promovió un amplio debate sobre el tema mostrando los efectos del acceso libre a datos gubernamentales sobre las políticas públicas y prestando todo el apoyo técnico para su implementación, por ejemplo a través del Curso W3C.br "Publicación y uso de Datos Abiertos", elaborado con el Departamento de Informática de la PUC-Río, cuya primera edición se lanzó en São Paulo en junio de 2010. El hecho de que cada gobierno responda de la manera que más le conviene a la exigencia legal de proporcionar acceso libre a datos e información -como la Ley Complementaria 131- está provocando reacciones en la sociedad. Tales reacciones se manifiestan a través de la difusión del Índice de Transparencia y de otros indicios que muestran la creciente intensidad de movimientos como los de “hacker-ciudadanía" o "web-ciudadanía", entre otros, a través de encuentros convocados por distintos segmentos vinculados a las TIC y la comunicación, que procuran estimular y mostrar lo que los jóvenes ciudadanos brasileños están haciendo y cómo están alineados con diversas tendencias tecnológicas como los datos geográficos, los aplicativos móviles y los mashups conformados con datos gubernamentales. Una de las evidencias que surgen de esos encuentros es que la mayor dificultad que enfrenta Brasil para desarrollar proyectos a partir de datos gubernamentales reside precisamente en las deficiencias del acceso a esos datos. Pero a pesar de esas dificultades y restricciones en el acceso, las numerosas aplicaciones que surgen cada día en la Web permiten verificar las inmensas posibilidades del uso efectivo de bases de datos públicas. Algunos ejemplos son los siguientes:
Creo que la difusión y popularización del uso de estas aplicaciones y de otras que están surgiendo espontáneamente en la sociedad, junto con la incidencia de acciones como el Índice de Transparencia, impulsarán a los gobiernos a tratar de mejorar sus posiciones en el ranking nacional (especialmente en este periodo electoral), lo que debería acelerar la implementación y aplicación de la estrategia de Gobierno Abierto en Brasil.
Entrevista a Hélio Kuramoto Investigador en Ciencias de la Información en el Instituto Brasileño de Ciencias de la Información y Tecnología (IBICT) del Ministerio de Ciencia y Tecnología (MCT), Brasil (Ver Versión Original en Portugués
Por José Luis Tesoro
1.- ¿Cómo surge en los países la necesidad de promover el libre acceso a la información y los datos contenidos en la producción científica mediante repositorios digitales? La cuestión del acceso a la información científica es global. Después de la llamada crisis de las revistas científicas, los investigadores de todo el mundo, especialmente de países desarrollados como los EE.UU., Gran Bretaña, Francia y otros crearon un movimiento llamado Acceso Libre. Pero antes de referirme a este movimiento, aclararé en qué consiste la crisis de las revistas científicas. Hacia fines del siglo pasado se manifestó nítidamente la inviabilidad de mantener colecciones de revistas científicas (journals) en las bibliotecas universitarias debido a los altos costos de suscripción. La Asociación de Bibliotecas de Investigación (Association of Research Libraries,ARL) realizó un estudio sobre el costo de mantener esas colecciones en las bibliotecas asociadas durante el período 1986 - 2006, resultando que mientras el índice de precios al consumidor en EE.UU. había crecido en ese período a una tasa del 78%, el costo de mantener esas colecciones en las bibliotecas había aumentado el 321%. El año pasado, coordiné la compra de suscripciones a revistas científicas para los institutos de investigación del Ministerio de Ciencia y Tecnología, pudiendo verificar personalmente los valores “estratosféricos” de la suscripción a algunas de ellas. Citaré sólo un ejemplo, si bien obviamente no voy a identificarlo. La suscripción anual a una de las revistas más solicitadas en el campo de la geofísica, utilizada por diversos institutos, costaba aproximadamente R $ 37 mil reales (equivalente a unos U$S 18.000). Si bien no todos los precios de las revistas alcanzan semejantes magnitudes, es evidente que las revistas científicas de las principales áreas estratégicas tienen precios exorbitantes que la mayor parte de los investigadores no pueden solventar con recursos propios. En Brasil, a través de la Coordinación de Perfeccionamiento de Personal de Nivel Superior (CAPES), tenemos el Portal de Revistas Capes, que proporciona acceso gratuito -a unos 15.000 mil títulos de publicaciones periódicas y a algunas bases de datos- a las universidades que mantienen programas de posgrado y a todos sus profesores e investigadores. Pero aun cuando el gobierno proporcione acceso gratuito a nuestra comunidad científica, ésta no tiene acceso a todas las revistas científicas existentes. Según Stevan Harnad, existen hoy en el mundo unos 25 000 títulos de revistas que publican alrededor de 2,5 millones de envíos al año. Estudios realizados por la Organización Mundial de la Salud en 2003 mostraron que en los 75 países con un ingreso per cápita inferior a U$S 1.000, el 56% de las instituciones de educación superior no concretaron suscripciones a revistas científicas durante los últimos cinco años. Si tenemos en cuenta que la información científica resulta crucial para la investigación científica, no se trata sólo de un problema “académico”, sino de un problema global de estratificación de la posibilidad de investigar. El movimiento para el acceso libre procura cambiar esta realidad promoviendo el libre acceso a todos esos 2,5 millones de artículos. Pero ¿Qué es la información científica? Los resultados de una investigación se publican en revistas científicas, en forma de artículos científicos, o bien se difunden a través de tesis y disertaciones. La información científica se encuentra en esos tres tipos de documentos. A veces, junto con los artículos se publican datos crudos, si bien el volumen de datos recogidos o generados durante una investigación suele ser demasiado grande como para ser publicados en una revista. Como consecuencia, además del movimiento para el libre acceso a las publicaciones, surge otro movimiento -Open Data- que propende por el libre acceso a los datos. La principal demanda de este movimiento reside en la necesidad de volver a utilizar esos datos y permitir la reproducción de una determinada investigación por parte de otros investigadores. Esta iniciativa promoverá mayor interacción entre los investigadores y mayor economía en las inversiones en investigación científica. Imagínese cuánto gasta el Estado en la financiación de investigaciones con datos superpuestos ¿Tiene el Estado control sobre lo que está financiando? Si los datos recopilados o generados por las investigaciones estuvieran a disposición para el libre acceso, podrían ser reutilizados y, seguramente, no habría necesidad de obtener financiación para colectarlos o generarlos nuevamente.
2.- ¿Cuáles son los beneficios –desde la perspectiva de los distintos actores- de participar en repositorios digitales de libre acceso? Es muy interesante tu pregunta. Existen diversos argumentos a favor del libre acceso, entre ellos que promoverá un mayor intercambio del conocimiento científico y, en consecuencia, contribuirá a reducir las desigualdades sociales y la exclusión cognitiva. Por tanto, el acceso libre es una iniciativa que también promueve la inclusión social. Existen beneficios desde la perspectiva del investigador, así como desde la perspectiva del Estado, del gobierno, y yo diría que de las naciones. Por lo tanto, el acceso libre promueve beneficios en diversos aspectos. Tal vez el único segmento que a primera vista podría no resultar beneficiado es el de los editores y distribuidores de publicaciones científicas, pero incluso ellos podrían beneficiarse, dado que las iniciativas de repositorios institucionales promueven una mayor visibilidad de los trabajos publicados, así como de las propias revistas, lo que implicará un aumento de su factor de impacto. Pero volviendo a tu pregunta, me referiré a cada uno de los actores que he mencionado. Desde el punto de vista del investigador, el argumento más fuerte es que las iniciativas de acceso libre promueven una mayor visibilidad de sus trabajos e investigaciones, y como consecuencia ellos podrán lograr un mayor número de citas, por lo que sus trabajos alcanzarán un mayor factor de impacto. Este argumento se sustenta en estudios realizados por Stevan Harnad y su equipo, que muestran que -en determinadas áreas disciplinarias- aumenta significativamente el promedio de citas de artículos que se hallan en repositorios con libre acceso. Por ejemplo, en el área de la física el aumento fue del orden de 250%, en sociología el aumento superó el 150%, y en botánica cerca del 40%. Pero lo más importante es que en ningún área se registró incremento negativo. Otras consecuencias residen en la maximización del uso de los resultados de investigaciones publicadas en un contexto de libre acceso, así como en el aumento de oportunidades de intercambio con otros grupos de investigación, tanto a nivel nacional como internacional. Desde el punto de vista de las universidades o de las instituciones de investigación, se verifica también un aumento de la visibilidad de las instituciones, lo que resulta en mayores ventajas competitivas, tanto a nivel nacional como internacional. Otro beneficio reside en el aumento de oportunidades de intercambio con otras instituciones congéneres o similares. Desde la perspectiva del Estado, la adhesión a iniciativas de acceso abierto permite la generación de indicadores clave para la gestión de la inversión científica y, como consecuencia, promueve una mayor transparencia, dado que la sociedad tiene oportunidad de acceder a los resultados obtenidos en proyectos en los que se invirtieron recursos públicos. Además, si esas iniciativas de acceso libre son parte de una política nacional de acceso a la información científica, seguramente contribuirán a “optimizar” la inversión en ciencia. En resumen, tenemos tres grandes beneficios: menor costo de acceso a la información científica, mayor gobernanza y mayor transparencia de la actividad científica.
3.- ¿Cómo visualizas que el Gobierno Electrónico podría contribuir a la constitución, gestión, interconexión y utilización de los repositorios digitales de información científica? Creo que el e-Gobierno puede contribuir en cuatro niveles principales: 1) normativo, 2) de gestión, 3) de fomento, y 4) político. El nivel normativo se refiere a la adopción de las normas aprobadas internacionalmente para las iniciativas de libre acceso Un ejemplo de esas normas es el modelo de interoperabilidad denominado Open Archives Initiatives (OAI). Una gran parte de las iniciativas de acceso libre adopta este modelo para mantener la interoperabilidad entre repositorios. En cuanto al nivel de gestión, creo que el e-Gobierno puede contribuir significativamente en la organización, estructuración y promoción de una red nacional de repositorios institucionales, integrándolas a través de un proveedor de servicios nacionales y estableciendo las normas de interoperabilidad. Respecto del nivel de fomento, debemos tener en cuenta que las universidades e instituciones de investigación suelen carecer de recursos para invertir en la construcción de repositorios institucionales. Aun cuando el costo de desarrollar un repositorio institucional es hoy relativamente bajo, muchas de nuestras instituciones carecen de partidas para ello en sus presupuestos. En lo relativo al cuarto nivel, el político, cabe considerar que las estrategias de acceso libre o abierto preconizan una serie de acciones que podrían configurar una política nacional sobre el acceso a la información científica. Eso significa que no basta el simple desarrollo e implantación de un repositorio institucional en una universidad o institución de investigación, sino que son imprescindibles otras medidas para garantizar la afluencia de aportes a ese repositorio y esas acciones dependen de la institución, de la agencia financiadora y de diversos segmentos de la comunidad científica. Personalmente percibo que tenemos ahora una gran oportunidad para establecer en nuestros países las políticas públicas para promover el libre acceso a la información científica.
4.- ¿Podrías enunciar las principales experiencias en el mundo en relación a repositorios digitales de información científica con acceso libre y gratuito? Entre las diversas iniciativas en marcha en todo el mundo solo enunciaré algunos ejemplos. Una importante iniciativa está encabezada por el proyecto Driver (http://www.driver-community.eu/) para la investigación europea. Es un proyecto financiado por la Comunidad Europea con el objetivo general de crear una red de repositorios institucionales. Para alcanzar ese objetivo general, el proyecto Driver desarrolló un conjunto de metodologías y software de apoyo. Este proyecto dio lugar a la COAR – Confederation of Open Access Repositories (http://coar-repositories.org/), una organización sin fines de lucro lanzada en octubre de 2009 con el objetivo principal de crear y mantener una red global de repositorios institucionales de libre acceso a los resultados de la investigación científica. Además de estas iniciativas, existen diversos repositorios institucionales en varias universidades de todo el mundo. Para disponer de un panorama general, basta con navegar por el sitio ROAR Registry of Open Access Repositories (http://roar.eprints.org/), o por el sitio OpenDOAR Open Directory of Open Access Repositories (http://www.opendoar.org/). Ambos son directorios de repositorios de acceso abierto, pudiendo hallarse también en ROAR otros tipos de repositorios como bibliotecas digitales de tesis y disertaciones. En fin, existe hoy una amplia variedad de iniciativas relacionadas con el acceso abierto y los repositorios de acceso abierto. Según OpenDOAR existen en todo el mundo unos 1.380 repositorios institucionales, con sólo 84 registrados en América del Sur. Si bien esos datos no son exactos, dado que sólo se contabilizan los repositorios registrados voluntariamente por los respectivos administradores, permiten tener una idea acerca de la evolución de las iniciativas de repositorios de acceso libre. Otra iniciativa importante se funda en una ley aprobada por el Congreso de EE.UU. a mediados de 2008, que obliga a todos los investigadores que recibieron financiamiento del Instituto Nacional de Salud (NIH) a depositar una copia de sus trabajos publicados en revistas con arbitraje por pares en PubMedCentral, un repositorio central administrado por el NIH. En 2009 hubo un proyecto de ley -actualmente en discusión- extendiendo esa disposición a todos las agencias de fomento de EE.UU.
5-. ¿Podrías trazarnos un panorama de las acciones y proyectos del IBICT para la creación, interconexión y difusión de repositorios digitales de información científica? El IBICT viene desarrollando, desde fines de la década de los 90, actividades de prospección sobre la aplicación de las TIC al tratamiento y diseminación de información. En este contexto, identifico diversos paquetes de software e incluso la Open Access Initiative (OAI), un conjunto de normas para mantener la interoperabilidad de los sistemas de información. Además de absorber estas tecnologías desde el inicio de este tercer milenio, el IBICT desarrolló e implantó la Biblioteca Digital Brasileira de Tesis y Disertaciones (BDTD), que considero uno de los proyectos más exitosos de implantación de una red de repositorios de tesis y disertaciones en el hemisferio sur. A partir de estas actividades de prospección y exploración, se adaptó al portugués el paquete de software Open Journal System (OJS), desarrollado por el Public Knowledge Project (PKP), que permite construir y mantener una revista en la web, dado que automatiza todo el proceso de presentación y evaluación de artículos para revistas científicas en la web. Así, desde fines de 2004, el IBICT promueve y distribuye este software, que en Brasil se denomino Sistema Eletrônico de Editoração de Revistas (SEER). Esta acción del IBICT facilitó a los editores brasileros de revistas científicas la edición y mantenimiento de sus revistas en medios electrónicos, lo que ciertamente promovió una mayor visibilidad de las revistas brasileñas y permitió la implantación de revistas de acceso libre. Gracias a esta iniciativa, más de 700 revistas están hoy utilizando este software para mantenerse en la web. Una de las acciones emprendidas para facilitar la construcción e implantación de repositorios institucionales, cuando estuve a cargo de la Coordinación General de Investigación y de Mantenimiento de Productos Consolidados del IBICT, fue articular con el diputado Rodrigo Rollemberg la presentación del proyecto de ley PL 1120/2007, que se halla en discusión parlamentaria desde 2007. En este PL se obliga a las instituciones públicas de educación superior y de investigación a construir y mantener sus repositorios institucionales y, al mismo tiempo, se obliga a los investigadores de esas instituciones a depositar una copia de sus trabajos publicados en revistas con arbitraje por pares. Además, contempla la creación de un comité de alto nivel para discutir y proponer una política nacional de información científica, que resulta fundamental para que afluya a esos repositorios la producción científica brasileña. Como podrá apreciarse por mis comentarios, las acciones e iniciativas de acceso libre en Brasil no se limitan a aspectos técnicos o tecnológicos, sino que se vinculan principalmente con el desarrollo de actividades de articulación política y de sensibilización de la comunidad científica.
6 .- ¿Deseas añadir algo más? Al igual que en la Comunidad Europea, las instituciones de educación e investigación en América Latina necesitan con urgencia una agencia de fomento que estimule la implantación de una infraestructura que sustente tanto el Open Access como el Open Data en la región. Tal iniciativa podría integrar a la comunidad científica de América Latina y la comunidad científica internacional. Cabe señalar que ya existe una iniciativa liderada por la Red Clara para el desarrollo de repositorios institucionales en la región. Este proyecto es financiado por el BID a través del programa Bienes Públicos Regionales, y la información científica es un bien público. Sin embargo, creo que este proyecto debería ampliarse de manera de aportar recursos para desarrollar actividades de sensibilización, organización, estructuración y promoción de la infraestructura. Las actividades de sensibilización son importantes porque el desarrollo y despliegue de la infraestructura no sólo depende de los recursos tecnológicos, sino principalmente de la sensibilización y concienciación de la comunidad científica. Como se trata de un auténtico cambio de paradigma, es imprescindible que los investigadores, dirigentes y líderes de los diversos segmentos de la comunidad científica participen y apoyen decididamente esos cambios. Dado que muchos dirigentes de instituciones de educación superior o de investigación, e incluso ministros de educación y de ciencia y tecnología no comparten aún esta percepción, no basta con desarrollar e implantar repositorios institucionales, sino que son imprescindibles las acciones para fortalecer la afluencia de trabajos a esos repositorios. Estas acciones dependen de diversos segmentos de la comunidad científica, que van desde la universidad, las agencias de fomento, la alta dirección de las instituciones como los ministerios de educación y de ciencia y tecnología. En otras palabras, estas acciones configuran políticas públicas para el desarrollo de la ciencia y la tecnología. Dado que siempre existe el temor de que estas iniciativas entreguen al extranjero los resultados de nuestra investigación, es prioritario desarrollar actividades de sensibilización y acciones que puedan elevar el nivel de la discusión hacia el establecimiento de políticas públicas que apoyen el libre acceso a los resultados y a los datos provenientes de la investigación. El argumento de que el acceso libre implica entregar los resultados de nuestra investigación a extranjeros revela ignorancia sobre el fondo del problema y las estrategias de acceso libre, dado que nadie dice que deban depositarse en los repositorios institucionales documentos con contenido sensible o patentable, sino que se trata exclusivamente de resultados de investigaciones que ya fueron publicados en revistas con arbitraje por pares. Por tanto, se trata de documentos que ya han sido publicados y que son de conocimiento público. Respecto de la distribución de kits entre las instituciones de educación superior y de investigación, una de las contraprestaciones de estas instituciones es la discusión y establecimiento de una política institucional de información. Tal política equivale a los mandatos que varias universidades extranjeras han establecido para implantar sus repositorios institucionales. Esta política deberá contemplar los tipos de documentos que serán depositados, así como las previsiones para no infringir la legislación sobre derechos de autor y los contratos de licencia que los autores e investigadores suscriben con los editores científicos. La definición de los tipos de documentos es importante precisamente para evitar el depósito de documentos con contenido confidencial, sensible, patentable o con compromisos de publicación con fines de lucro. Nosotros siempre recomendamos que los documentos a ser depositados en repositorios institucionales sean los artículos resultantes de la investigación científica ya publicados en revistas con arbitraje por pares.
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